LOTTA ALLA POVERTÀ: LA LEGGE
DELEGA
La Camera
dei deputati ha approvato, in prima lettura, la delega recante norme relative
al contrasto della povertà, al riordino delle prestazioni e al sistema degli
interventi e dei servizi sociali. Si tratta di un provvedimento collegato alla
legge di stabilità 2016 che avvia un intervento strutturale di contrasto alla
povertà, con risorse la cui entità non è mai stata stanziata a tale scopo: è la
prima volta nel nostro Paese che in un piano di lotta alla povertà c'è un
capitolo di spesa permanente nel bilancio dello Stato che prevede, intanto, un
miliardo di euro ogni anno.
La delega
prevede la creazione di un reddito di inclusione di contrasto alla povertà
assoluta, una misura basata sia su trattamenti economici, sia sull’azione della
rete dei servizi sociali. Non una visione economicista, quindi, né tanto meno
assistenzialistica, ma un approccio che ha come obiettivo la dignità delle
persone. Si tratta della prima forma strutturale di reddito di inclusione per
la popolazione in età lavorativa che non abbia mezzi per condurre un livello di
vita dignitoso, non sperimentale o limitata a qualche zona, di carattere universale
ed, ovviamente, sottoposta alla prova dei mezzi. Per il futuro, il Fondo sarà
alimentato, oltre che dal riordino delle prestazioni già destinate al contrasto
alla povertà, anche con successivi provvedimenti legislativi, cioè con risorse
il cui reperimento dovrà essere assicurato da provvedimenti ulteriori che
dovranno consentire di raggiungere, progressivamente, le persone in condizione
di povertà assoluta.
Si rende
così più chiara la direzione di marcia e cioè la scelta di realizzare la
graduale estensione della platea delle persone beneficiarie e l'incremento del
valore del contributo economico nei limiti delle risorse, appunto, di cui potrà
disporre il Fondo. Con tale provvedimento, l’Italia chiude definitivamente il
periodo delle sperimentazioni nella lotta alla povertà e l’approccio di tipo
emergenziale, per arrivare alla prima misura a sostegno della persone in
situazione di povertà assoluta, in linea con quanto avviene nel resto d’Europa.
Per
ulteriori approfondimenti si rinvia ai lavori parlamentari del provvedimento
“Delega recante norme relative al contrasto della povertà, al riordino delle
prestazioni e al sistema degli interventi e dei servizi sociali" AC 3594 – relatrici
per la maggioranza Anna Giacobbe(PD) per la XI Commissione Lavoro e Ileana
Piazzoni (PD) per la XII Commissione Affari Sociali – e ai relativi
dossier del Servizio Studi della Camera dei deputati. 2
LA LEGGE DI STABILITÀ 2016 E LE MISURE PER LA LOTTA ALLA POVERTÀ
La legge di stabilità 2016 (legge del
28 dicembre 2015, n. 208) ha delineato una serie di interventi organici, non
a carattere temporaneo, contro la povertà e l’esclusione sociale,
lasciandone la definizione più puntuale al disegno di legge delega esaminato
dalla Camera:
1)
Piano nazionale triennale per la lotta alla povertà e all’esclusione (Il
Piano individua una progressione graduale, nei limiti delle risorse
disponibili, nel raggiungimento di livelli essenziali delle prestazioni
assistenziali da garantire su tutto il territorio nazionale per il contrasto
alla povertà).
2)
Fondo per la lotta alla povertà e all'esclusione sociale.
3)
Avvio di una misura nazionale di contrasto alla povertà, intesa come
rafforzamento, estensione e consolidamento della Carta acquisti sperimentale –
SIA1.
4)
Stanziamento di risorse certe per la Lotta alla povertà e loro quantificazione
per il 2016 e gli anni successivi (380 milioni per il 2016, ai quali si
aggiungono i 220 milioni della messa a regime dell’ASDI2, destinata ai
disoccupati poveri che perdono diritto all’indennità di disoccupazione ai quali
si aggiungono i fondi europei e, a decorrere dal 2017, 1 miliardo all’anno).
A decorrere dal 2016, confluiscono nel Fondo per la lotta alla povertà e
all’esclusione sociale le ulteriori risorse stanziate per gli ammortizzatori
sociali (di cui all’art. 19, co. 1, del decreto-legge 29 novembre 2008, n.
185), nella misura di 30 milioni di euro per il 2017 e di 54 milioni di euro
annui a decorrere dal 2018.
5) Riordino dei trattamenti,
indennità, integrazioni di reddito e assegni di natura assistenziale o comunque
sottoposti alla prova dei mezzi, anche rivolti a beneficiari residenti
all'estero, nonché in materia di accesso alle prestazioni sociali.
1 Alla
Carta acquisti ordinaria, che continua ad essere erogata, il legislatore ha
affiancato la Carta acquisti sperimentale nei comuni con più di 250.000
abitanti (Bari, Bologna, Catania, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Palermo,
Torino, Venezia, Verona e Roma) e ha ampliato la platea dei beneficiari anche
ai cittadini degli altri Stati dell'UE e ai cittadini esteri titolari del
permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo. È così nata la Carta
acquisti sperimentale, anche definita Sostegno per l'inclusione attiva (SIA) o
Carta per l’inclusione. L'ammontare della disponibilità sulle singole carte
– da un minimo di 231 a un massimo di 404 euro mensili – è calcolato secondo la
grandezza del nucleo familiare. Il SIA è una prestazione economica sottoposta
alla prova dei mezzi, e dunque uno strumento categoriale, in quanto è
rivolto esclusivamente ai nuclei familiari con minori in situazione di
difficoltà (ISEE inferiore a 3.000 euro e patrimonio inferiore a 8.000 euro;
trattamenti di natura previdenziale e assistenziale non superiori a 600 euro
mensili; vincoli riguardanti il possesso di autoveicoli). Inoltre, i componenti
del nucleo devono essere disoccupati e almeno uno di essi deve aver svolto
attività lavorativa continuativa per un minimo di sei mesi nei tre anni
precedenti alla richiesta del SIA. Infine, la presenza di più di due figli
minori o di figli minori disabili nel nucleo richiedente costituisce criterio
di precedenza nell’accesso al beneficio, così come risultano preferiti per la
concessione del beneficio i nuclei monoparentali con minori e quelli con
disagio abitativo. Per poter beneficiare del trasferimento monetario, il
nucleo familiare deve stipulare e rispettare un patto di inserimento con i
servizi sociali degli enti locali di riferimento.
Fonte:
dossier n. 407 Servizio Studi della Camera dei deputati.
2 ASDI: è
una misura di tutela di sostegno al reddito prevista dal Jobs Act per i
lavoratori già beneficiari della Nuova prestazione di Assicurazione Sociale per
l’Impiego (NASpI), che abbiano fruito di questa per l’intera sua durata, siano
privi di occupazione e si trovino in condizione economica di bisogno. 3
Le priorità del Piano
per il 2016 sono:
•
380 milioni di euro per l’avvio su tutto il territorio nazionale di una
misura di contrasto alla povertà, intesa come estensione, rafforzamento e
consolidamento della Carta acquisti sperimentale.
• 220 milioni di euro all’ulteriore
incremento dell’autorizzazione di spesa relativa all’assegno di
disoccupazione (ASDI)
A regime, a partire dal 2017, è
previsto lo stanziamento di 1 miliardo l’anno per finanziare provvedimenti
legislativi che introducano un’unica misura nazionale di contrasto alla
povertà, correlata alla differenza tra il reddito familiare del
beneficiario e la soglia di povertà assoluta e razionalizzino gli strumenti
e i trattamenti esistenti.
Povertà assoluta: la soglia di povertà
assoluta rappresenta il valore monetario, a prezzi correnti, del paniere di
beni e servizi considerati essenziali per ciascuna famiglia, definita in base
all’età dei componenti, alla ripartizione geografica e alla tipologia del
comune di residenza. Una famiglia è assolutamente povera se sostiene una spesa
mensile per consumi pari o inferiore a tale valore monetario.
Povertà relativa: la stima
dell’incidenza della povertà relativa (la percentuale di famiglie e persone
povere sul totale delle famiglie e persone residenti) viene calcolata sulla
base di una soglia convenzionale (linea di povertà) che individua il valore di
spesa per consumi al di sotto del quale una famiglia viene definita povera in
termini relativi.
Fonte: Istat
QUANTI SONO I POVERI IN ITALIA: I DATI ISTAT
L’Istat stima che, nel 2015, le
famiglie residenti in condizione di povertà assoluta siano pari a 1 milione e
582 mila e gli individui a 4 milioni e 598 mila (il numero più alto dal
2005 a oggi).
Secondo i dati
diffusi dall’Istat nel luglio 20163, riferiti all’anno 2015, in Italia:
3 La
Povertà in Italia nel 2015. Istat
- L’incidenza della povertà assoluta si mantiene sostanzialmente stabile sui
livelli stimati negli ultimi tre anni per le famiglie, con variazioni annuali
statisticamente non significative (6,1% delle famiglie residenti nel 2015, 5,7%
nel 2014, 6,3% nel 2013); cresce invece se misurata in termini di persone (7,6%
della popolazione residente nel 2015, 6,8% nel 2014 e 7,3% nel 2013).
- Peggiorano le condizioni delle
famiglie di 4 componenti (l’incidenza della povertà assoluta sale al 9,5% nel
2015 dal 6,7% dell’anno precedente), in particolare delle
4 coppie
con 2 figli (dal 5,9 all’8,6%) e delle famiglie con persona di riferimento tra
i 45 e i 54 anni di età (dal 6,0 al 7,5%); rimangono stabili per le altre
tipologie familiari
- A livello territoriale è il Mezzogiorno a registrare i valori più elevati di povertà assoluta (9,1% di famiglie, 10,0% di persone) e il Centro quelli più bassi (4,2% di famiglie, 5,6% di persone).
- L’incidenza della povertà assoluta aumenta al Nord sia in termini di famiglie (da 4,2 del 2014 a 5,0%) sia di persone (da 5,7 a 6,7%) soprattutto per l’ampliarsi del fenomeno tra le famiglie di soli stranieri (da 24,0 a 32,1%).
- Segnali di peggioramento si registrano anche tra le famiglie che risiedono nei comuni centro di area metropolitana (l’incidenza aumenta da 5,3 del 2014 a 7,2%) e tra quelle con persona di riferimento tra i 45 e i 54 anni di età (da 6,0 a 7,5%).
- L’incidenza di povertà assoluta diminuisce all’aumentare dell’età della persona di riferimento (il valore minimo, 4,0%, tra le famiglie con persona di riferimento ultrasessantaquattrenne) e del suo titolo di studio (se è almeno diplomata l’incidenza è poco più di un terzo di quella rilevata per chi ha al massimo la licenza elementare).
- Si amplia l’incidenza della povertà assoluta tra le famiglie con persona di riferimento occupata (da 5,2 del 2014 a 6,1%), in particolare se operaio (da 9,7 a 11,7%). Rimane contenuta tra le famiglie con persona di riferimento dirigente, quadro e impiegato (1,9%) e ritirata dal lavoro (3,8%).
- Tra le persone coinvolte 2 milioni 277 mila sono donne (7,3% l’incidenza), 1 milione 131 mila sono minori (10,9%), 1 milione 13 mila hanno un’età compresa tra 18 e 34 anni (9,9%) e 538 mila sono anziani (4,1%). Un minore su dieci, quindi, nel 2015 si trova in povertà assoluta (3,9% nel 2005). Negli ultimi dieci anni l’incidenza del fenomeno è rimasta stabile tra gli anziani (4,5% nel 2005) mentre ha continuato a crescere nella popolazione tra i 18 e i 34 anni di età (9,9%, più che triplicata rispetto al 3,1% del 2005) e in quella tra i 35 e i 64 anni (7,2% dal 2,7% nel 2005).
- La povertà assoluta risulta contenuta tra le famiglie di soli italiani (4,4%) mentre si attesta su valori molto più elevati tra quelle con componenti stranieri: 14,1% per le miste, 28,3% per le famiglie di soli stranieri; in quest’ultimo caso si passa dal 23,4% del 2014 al 28,3% del 2015, con margini più accentuati nel Nord (dal 24% al 32,1%)
LA DELEGA PER LA LOTTA ALLA POVERTÀ
La delega è composta da un articolo
unico di 9 commi. Il termine per l’emanazione dei decreti attuativi è di sei
mesi dalla data di entrata in vigore della legge.
Introduzione di
un'unica misura di lotta alla povertà
La delega è finalizzata ad ampliare le
protezioni fornite dal sistema delle politiche sociali, per renderlo più
adeguato rispetto ai bisogni emergenti e più equo e omogeneo nell'accesso alle
prestazioni, in attuazione dell'articolo 3 della Costituzione e nel rispetto dei
principi della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. In
particolare, si prevede
l’introduzione di una misura nazionale di contrasto della povertà, intesa come
l’impossibilità di disporre dell’insieme dei beni e dei servizi necessari a condurre
un livello di vita dignitoso, e dell’esclusione sociale, individuata come
livello essenziale delle prestazioni da garantire uniformemente su tutto il
territorio nazionale.
Caratteristiche della
misura di lotta alla povertà: il reddito di inclusione
Tale misura,
denominata reddito di inclusione, sarà composta da due elementi: un sostegno
economico e una componente di servizi alla persona. Ha carattere universale ed
è condizionata alla prova dei mezzi (ISEE, tenendo conto dell’effettivo reddito
disponibile e di indicatori della capacità di spesa), nonché all’adesione a
un progetto personalizzato di attivazione e di inclusione sociale e lavorativa.
Cosa è il reddito di inclusione
È una misura che richiede, da parte del nucleo familiare
che riceve il sostegno finanziario, un impegno, che può essere quello
semplicemente di mandare i figli a scuola, se non è possibile trovare un posto
di lavoro, ma che comunque richiede anche un impegno a cercare il posto del
lavoro. Questo è lo strumento presente negli altri Paesi europei.
Beneficiari
L'obiettivo della delega è quello di
introdurre una misura in grado di sostenere tutti i soggetti in situazione di
povertà assoluta ma, in prima istanza, i beneficiari saranno,
prioritariamente, i nuclei familiari con figli minori o in condizione di
disabilità grave o in cui siano presenti donne in stato di gravidanza e i
soggetti disoccupati con più di 55 anni. I decreti attuativi dovranno,
inoltre, prevedere un requisito di durata minima della residenza sul
territorio nazionale nel rispetto dell'ordinamento dell'Unione europea.
Nella definizione del beneficio si
terrà conto della condizione economica del nucleo familiare e della sua
relazione con una soglia di riferimento per l’individuazione della condizione
di povertà.
Il progetto di
attivazione e di inclusione sociale
I progetti personalizzati di
attivazione e di inclusione sociale sono predisposti da una équipe
multidisciplinare, in collaborazione con le amministrazioni competenti sul
territorio in materia di servizi per l'impiego, la formazione, le politiche
abitative, la tutela della salute e l'istruzione, secondo principi
generalizzati di presa in carico dei beneficiari della misura. L'azione delle
Regioni e degli Enti locali che svolgeranno un ruolo centrale nell'attuazione
della misura, verrà sostenuta attraverso il rafforzamento del sistema dei
servizi sociali, grazie all'utilizzo di risorse provenienti dai fondi europei,
e della gestione associata, chiarendo il quadro normativo che oggi non permette
a Regioni e Comuni scelte più funzionali ed efficienti.
Garantire una rete efficace di servizi
sociali
È necessario che ci siano dei servizi che tra di loro si
integrano, collaborano e lavorano insieme. Questa parte della delega è
fondamentale perché la vera differenza che c’è nel nostro Paese non sta solo
nei numeri della povertà, ma sta nell'assenza di una rete efficace di servizi
sociali in molte parti del nostro territorio nazionale.
Durata del beneficio
e controlli
Il beneficio potrà
essere rinnovato,
subordinatamente alla verifica del persistere dei requisiti, ai fini del
completamento o della ridefinizione del percorso previsto dal progetto
personalizzato di attivazione e di inclusione sociale, nonché delle cause di
sospensione e decadenza dal medesimo beneficio
Sono previsti controlli per la
verifica dei requisiti dei beneficiari da parte dell’INPS che si potrà
avvalere dei collegamenti con l’anagrafe tributaria, valutati periodicamente
tramite strumenti di misurazione dell’impatto sociale.
Monitoraggio
Verrà istituto un organismo di
coordinamento del sistema degli interventi e dei servizi sociali, presso il
Ministero del lavoro e delle politiche sociali, con la partecipazione delle
Regioni, delle Province autonome di Trento e di Bolzano, delle autonomie locali
e dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), presieduto dal
Ministro del lavoro e delle politiche sociali, al fine di favorire una
maggiore omogeneità territoriale nell'erogazione delle prestazioni e di
definire le linee guida per gli interventi. Tale organismo consulterà
periodicamente le parti sociali e gli organismi rappresentativi degli enti del
Terzo settore al fine di valutare l’attuazione di quanto previsto dalla delega.
Contestualmente, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali avrà compiti
di verifica e di controllo del rispetto dei livelli essenziali delle
prestazioni che devono essere garantiti in tutto il territorio nazionale ed
effettuerà un monitoraggio sull’attuazione della misura unica e delle altre
misure di contrasto della povertà, pubblicandone, con cadenza almeno annuale,
gli esiti nel proprio sito internet.
Il riordino delle
prestazioni di natura assistenziale
Il riordino riguarderà le prestazioni
di natura assistenziale finalizzate al contrasto alla povertà, fatta eccezione
per le prestazioni rivolte alla fascia di popolazione anziana non più in età di
attivazione lavorativa – visto che per gli anziani esiste un sistema di
sostegno al reddito a sé stante - , per le prestazioni a sostegno della
genitorialità e per quelle legate alla condizione di disabilità e di invalidità
del beneficiario. Si tratta, quindi, del riordino delle attuali misure della
social card4; del SIA5 (carta acquisti
sperimentale nei comuni con più di 250.000 abitanti); dell’Asdi6. Per tutte queste
prestazioni è previsto il graduale assorbimento nella futura misura unica
prevedendo altresì un periodo transitorio di tutela per i beneficiari della
Social Card.
Risorse
Le risorse stanziate con la legge di stabilità
rappresentano il primo intervento strutturale di contrasto alla povertà
realizzato nel nostro Paese, con fondi che sino ad ora non erano mai stati
destinati a tale scopo. Consapevoli della necessità di incrementare tale
dotazione, è stata inserita nel testo della delega la previsione che futuri
provvedimenti legislativi e le eventuali risorse derivanti dagli interventi di
riordino andranno ad incrementare il Fondo di contrasto alla povertà.